La temática de estas horas está basada en una entrevista de Donald Trump con el Telegraph. Durante esta conversación, el presidente admitió que estaba considerando abandonar la OTAN, definida como un “tigre de papel”. La cuestión, más allá de si la Alianza Atlántica ha “traicionado” a Estados Unidos, es si el presidente estadounidense puede o no retirarse del tratado. La pregunta es muy compleja y no se puede responder con un simple “sí” o “no”.
¿Quién tiene el poder?
En primer lugar, la gestión de los tratados internacionales es una cuestión compleja y se debate mucho sobre si es prerrogativa exclusiva del poder ejecutivo, es decir, del presidente, o si es compartida con el poder legislativo, es decir, el Congreso. Comencemos con las certezas: cómo Estados Unidos celebra tratados internacionales. Según la Constitución, en el Artículo II, Sección 2, el Presidente tiene la facultad, con el asesoramiento y consentimiento del Senado, de celebrar tratados, siempre que dos tercios de los Senadores presentes estén de acuerdo. En otras palabras, celebrar tratados requiere un trabajo combinado entre las dos ramas del poder estadounidense. Una vez ratificados, los tratados pasan efectivamente a formar parte de la ley federal. En el caso de la membresía en la OTAN, el procedimiento fue el siguiente: el Senado aprobó la resolución de ratificación el 21 de julio de 1949 – para que conste, no por unanimidad: 82 votos a favor y 13 en contra, incluidos 11 republicanos – luego el presidente Truman firmó el instrumento de ratificación el 25 de julio de 1949.
El problema es que la Constitución americana no prevé la retirada de los tratados, por lo que la cuestión sigue siendo una compleja vaguedad. La adhesión o no a la OTAN, nunca cuestionada hasta el colapso de la URSS, se ha convertido en un tema de discusión en los últimos años, particularmente en el mundo conservador y en la franja más radical del pueblo Maga. En 2020, en referencia a la retirada del Tratado de Cielos Abiertos deseada por Donald Trump, la Oficina de Asesoría Jurídica (OLC), una especie de oficina asesora o pequeña Corte Suprema dentro del Departamento de Justicia, argumentó que el presidente tendría jurisdicción exclusiva en materia de retirada de los tratados, gracias a su poder para gestionar los asuntos exteriores y la diplomacia. Una actitud ligada a la doctrina del poder ejecutivo absoluto, es decir a la idea de poder presidencial que se extiende a numerosos ámbitos. Sin embargo, la opinión de la OLC no es vinculante, sino sólo indicativa: ni los tribunales ni el Congreso están, por tanto, obligados a aplicarla.
Decisión del Congreso, una votación para limitar a Trump
En este clima, el Congreso aprobó una disposición ad hoc en 2023, la Sección 1250A de la Ley de Autorización de Defensa Nacional de 2024, que prohíbe específicamente al presidente suspender o poner fin al Tratado del Atlántico Norte sin la luz verde del Senado o, más generalmente, una ley del Congreso. Es esencialmente una medida destinada a limitar el poder presidencial. Una cosa que vale la pena señalar es que los defensores de la Sección 1250A en ese momento eran dos senadores, un demócrata y un republicano. El primero fue Tim Kaine, de Virginia, conocido por haber sido compañero de fórmula de Hillary Clinton en 2016; el segundo fue Marco Rubio, senador de Florida y ahora secretario de Estado de Donald Trump. La propuesta de Kaine y Rubio fue aprobada por 65 votos a favor y 28 en contra, todos republicanos.
El problema es que ni la posición pro presidencial del OLC ni la posición pro Congreso 1250A resuelven la cuestión subyacente de quién decide. Conociendo a Trump, y sabiendo que muchas veces toma decisiones más allá del Congreso, es posible que nos encontremos en una situación en la que declare su salida de la OTAN sin la luz verde del Senado. Esto implicaría primero una batalla entre los poderes del Estado –la presidencia versus el Congreso– y luego una batalla en los tribunales.
Batallas legales
En febrero pasado, el Servicio de Investigación del Congreso, un centro de investigación bipartidista formado por analistas que trabajan para la Cámara de Representantes y el Senado para apoyar decisiones legislativas, publicó un extenso documento que ayuda a arrojar luz sobre el enredo legislativo y judicial que rodea a la posible salida de Estados Unidos del tratado. El documento, titulado “Separación de poderes y retirada de la OTAN”, explica que con el tiempo la doctrina sobre cómo manejar este tipo de situaciones ha ido cambiando. En el pasado, los tribunales rechazaban todo tipo de casos de política exterior, pero en los últimos años, cada vez más jueces han aceptado evaluar si un presidente actuó en contra de una ley aprobada por el Congreso y en qué medida.
Luego está la cuestión del expediente en sí, porque para decidir, un juez debe enfrentarse a un litigio en el que el solicitante pueda demostrar que ha sufrido un daño concreto. En este caso, sin embargo, es difícil demostrar tal cosa en un campo tan teórico como la geopolítica.
Entonces, ¿cómo salir de esto? El documento propone un razonamiento ya visto en algunos casos, a saber, que cuando el presidente actúa contra la voluntad del Congreso, su poder debe considerarse “más débil” y sólo debe justificarse si encuentra una atribución directa en la Constitución. Entonces, para comprender esto, un juez debe estudiar la Constitución, evaluar los precedentes judiciales y examinar la práctica histórica de las relaciones entre la Casa Blanca y el Congreso. Algunas frases parecen inclinarse a favor de Trump, pero se trata de casos específicos, como el reconocimiento de un Estado extranjero, y podrían no ser repetibles en estas circunstancias.
La jaula de las leyes
Suponiendo que Trump finalmente tenga éxito, tal vez llegando a la Corte Suprema, queda un último obstáculo sobre el cual el presidente tiene poco margen de maniobra. La membresía en la OTAN, a lo largo de décadas, ha resultado en la aprobación de una legislación compleja por parte del Congreso que permanecerá en vigor a menos que el Congreso la modifique. Traducido: la salida sería formal, pero limitada en sus efectos, porque el resto del sistema permanecería en pie. Estamos hablando de leyes relativas al presupuesto, la representación diplomática, el comercio, los controles de exportaciones, los visados y la cooperación militar.
Evidentemente, a todo esto se sumaría la reacción del Congreso. Abarcan desde operaciones de control -es decir, convocar audiencias, solicitar documentos e información, interrogar a secretarios de distintos departamentos, funcionarios, militares y miembros de la administración, abrir investigaciones parlamentarias- hasta medidas más incisivas, como bloquear nombramientos o controlar fondos, sin olvidar el caso extremo de la destitución del presidente.
En noviembre, con las elecciones intermedias, gran parte del Congreso será renovado, con la posibilidad de que al menos una de las dos ramas del Parlamento, en particular la Cámara, quede bajo el control del Partido Demócrata, que entonces daría batalla al magnate.
Mientras tanto, en los últimos días, una petición que pide el impeachment de Trump, creada por el grupo Blackout the System, ha duplicado su número de firmas, alcanzando las 200.000 firmas. Una señal del descontento que crece en una parte cada vez más amplia del país.
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